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En un contexto donde América Latina avanza de manera decidida hacia la regulación integral del juego y las apuestas, Ecuador se encuentra en una encrucijada particular. Tras la prohibición de los juegos de azar en 2011, el país ha dado pasos intermitentes hacia la formalización de los pronósticos deportivos y mantiene debates abiertos sobre la posible reapertura de casinos en hoteles de lujo. Para profundizar en este panorama complejo y en transición, conversamos con Santiago Albán, abogado y Partner en HEKA, quien analiza los retos, oportunidades y escenarios futuros de la industria en Ecuador.

• En un país como Ecuador, donde aún no existe una regulación formal para la industria del juego y las apuestas, ¿cómo describiría el estado actual del mercado?

En Ecuador, los juegos de azar se encuentran prohibidos desde la consulta popular del 7 de mayo de 2011, que derivó en la inclusión del artículo 236 en el Código Orgánico Integral Penal (COIP). En consecuencia, los casinos, salas de juego y máquinas tragamonedas con fines de lucro están expresamente tipificados como actividades ilícitas y sancionadas penalmente.

La gran excepción a este regla constituyen los pronósticos deportivos, que no se consideran juegos de azar porque el resultado no depende exclusivamente de la suerte, sino de la habilidad, análisis y conocimiento del apostador. Esta interpretación fue confirmada por la Procuraduría General del Estado en 2019 y reforzada por la normativa tributaria. En 2023, el Decreto-Ley para el Fortalecimiento de la Economía Familiar creó el Impuesto Único a los Operadores de Pronósticos Deportivos (15 % sobre ingresos netos, y para el jugador actuando la plataforma como agente de retención), consolidando la actividad como lícita y sujeta a tributación. Posteriormente, el Decreto Ejecutivo 487 de 2024 introdujo la obligación de obtener una licencia de operación con vigencia de cinco años, que debía renovarse anualmente; sin embargo, la implementación de este esquema regulatorio se encuentra actualmente en stand-by, lo que mantiene cierta incertidumbre para los operadores.

En cuanto a otras modalidades, el hipismo fue reclasificado como actividad turística a partir de 2021, eliminando la referencia a juegos de azar y permitiendo nuevamente la realización de carreras de caballos bajo supervisión. Las loterías mantienen un estatus particular, operadas principalmente por fundaciones sin fines de lucro -entendidas como un concepto jurídico indeterminado de “reconocido prestigio”-, bajo un marco legal que reconoce su carácter social y benéfico. Finalmente, las rifas y sorteos comerciales, autorizados puntualmente por la Ley de Sorteos, ocupan un rol secundario, utilizados sobre todo con fines promocionales o de recaudación.

En este contexto, Ecuador atraviesa un debate crucial: se ha convocado una consulta popular para decidir si se permitirá el funcionamiento de salas de juego y casinos exclusivamente en hoteles de cinco estrellas, que hasta la fecha se entendería que podría estar desechada la pregunta por la Corte Constitucional del Ecuador. Este mecanismo representaría una posible reapertura controlada de la industria, enfocada en el turismo de lujo y la generación de ingresos fiscales, pero también plantea importantes retos en términos de regulación, control y prevención de riesgos.

• ¿Cuáles son las principales consecuencias (positivas y negativas) que la ausencia de un marco normativo genera para operadores, jugadores e inversionistas?

La ausencia de un marco normativo integral en materia de juegos y apuestas en Ecuador genera consecuencias tanto positivas como negativas, aunque son estas últimas las que predominan en la práctica.

Por un lado, la falta de regulación ha permitido que los pronósticos deportivos, al ser reconocidos como una actividad lícita y sujeta a tributación, crezcan con rapidez, atrayendo operadores internacionales y fomentando innovación en el mercado. No obstante, el esquema previsto para las licencias de operación aún no ha sido plenamente implementado, lo que mantiene a los operadores en un escenario de incertidumbre regulatoria, dificulta la consolidación de inversiones a largo plazo y retrasa la adopción de estándares sólidos de protección al usuario y supervisión estatal.

Entre las consecuencias negativas más relevantes se encuentran la inseguridad jurídica para inversionistas y operadores, la ausencia de mecanismos efectivos de protección para los jugadores en temas como juego responsable, control de edad o resolución de disputas, y la pérdida de recaudación fiscal en sectores que permanecen en la informalidad, especialmente los juegos de azar ilegales. Asimismo, la falta de claridad normativa ha dado lugar a esquemas particulares que intentan encajar actividades relacionadas con el juego en marcos no diseñados para ese fin, lo que genera riesgos de opacidad y complica la fiscalización.

En paralelo, modalidades tradicionales como el hipismo -carreras de caballo específicamente-,o, las loterías operan dentro de regímenes específicos, pero en un entorno fragmentado en el que coexisten normas penales, tributarias y turísticas que no siempre guardan coherencia. Esta dispersión normativa impide el desarrollo de un mercado ordenado y competitivo, y mantiene una brecha entre la creciente demanda de productos de entretenimiento regulados y la capacidad del Estado para supervisarlos de forma eficiente.

En conclusión, la falta de un marco normativo claro produce un escenario en el que coexisten islas de legalidad (pronósticos deportivos, loterías, hipódromos) con zonas grises y espacios abiertamente prohibidos (casinos, salas de juego y tragamonedas). Esta fragmentación frena la posibilidad de consolidar una industria formal que aporte seguridad jurídica, inversión extranjera, empleo y recaudación, al tiempo que limita la implementación de políticas sólidas de protección al consumidor y prevención de riesgos. Dejando a salvo la posibilidad de realizar apuestas con organizaciones sin fines de lucro -fundaciones-.

• Si miramos a otros países de América Latina que ya han avanzado en regulación, ¿qué lecciones podría tomar Ecuador para trazar un camino más claro en este ámbito?

La experiencia de varios países latinoamericanos ofrece referencias valiosas para Ecuador en el camino hacia un marco regulatorio más claro y ordenado.

En Colombia, a través de Coljuegos, se consolidó un sistema de licencias para apuestas deportivas y juegos online, acompañado de reglas de prevención de lavado de activos y un impuesto sobre ingresos brutos. Este modelo atrajo inversión extranjera y convirtió a Colombia en un referente regional en materia de regulación y recaudación.

Perú aprobó en 2022 la Ley N.º 31557 y su reglamento de 2023, que regula de forma integral las apuestas deportivas y juegos a distancia, imponiendo licencias, un impuesto del 12 % sobre ingresos netos y obligaciones de control de edad, conozca a su cliente, prevención de lavado de activos, y juego responsable. Con ello, el país avanzó hacia un marco que combina fiscalización con innovación tecnológica.

En Brasil, la Ley 14.790/2023 reguló las apuestas deportivas de cuota fija e iGaming, con licencias federales y un impuesto del 18 % sobre el GGR (Gross Gaming Revenue). Actualmente, el Senado analiza el Proyecto de Ley 2234/2022, que busca legalizar casinos presenciales, bingos, hipódromos y el jogo do bicho, lo que muestra un enfoque gradual que prioriza productos ya aceptados antes de ampliar la oferta.

Finalmente, Honduras constituye un ejemplo particular de cómo los casinos presenciales se han vinculado directamente al sector turístico. Desde finales de los años setenta, su marco regulatorio permitió la operación de casinos en hoteles y destinos turísticos, lo que ha generado empleo y divisas. Sin embargo, al mantenerse con una normativa de varias décadas como el juego en su estadio primigenio, y, sin regulación del juego en línea, enfrenta el reto de modernizar su marco legal para integrar el crecimiento del iGaming y fortalecer políticas de juego responsable.

De estas experiencias se desprenden lecciones claras para Ecuador:

• La necesidad de un ente regulador especializado, que centralice competencias y evite la dispersión normativa.
• La importancia de un modelo tributario claro y competitivo, que fomente la formalización y asegure recaudación.
• El valor de un enfoque gradual, priorizando la consolidación de los pronósticos deportivos —ya reconocidos como lícitos y tributables— antes de evaluar otras modalidades.

La conveniencia de vincular el desarrollo de la industria con sectores estratégicos como el turismo, tal como lo ha hecho Honduras, asegurando beneficios más amplios para la economía nacional.

En síntesis, Ecuador puede aprovechar estas experiencias regionales para diseñar un modelo propio que combine seguridad jurídica, protección al consumidor, un entorno regulado, así oportunidades de inversión, evitando la fragmentación normativa que actualmente caracteriza al sector.

• Este año participará como panelista en la IMGL Autumn Conference, coorganizada con el SBC Summit Lisboa, donde se debatirán temas clave como la evolución de productos, los mercados grises y los cambios regulatorios a nivel global. Desde su perspectiva, ¿qué aportes considera más relevantes para resaltar sobre la situación de Ecuador y de los mercados aún no regulados en este contexto internacional?

En un foro internacional como la IMGL Autumn Conference, colocalizada con el SBC Summit Lisboa, resulta especialmente relevante mostrar a Ecuador como un ejemplo de mercado en transición. Tras la prohibición de los juegos de azar en 2011, el país ha permitido la consolidación de los pronósticos deportivos como una excepción jurídica, reconocida expresamente por la Procuraduría General del Estado y posteriormente regulada a nivel tributario mediante el Impuesto Único del 15 %. Incluso se ha previsto la creación de un sistema de licencias de operación, que aunque todavía no se encuentra plenamente implementado, evidencia la intención estatal de ordenar el sector.

Este contraste —prohibición total de casinos y salas de juego frente al reconocimiento progresivo de los pronósticos deportivos— coloca a Ecuador en una posición particular dentro del debate internacional. Por un lado, enfrenta los riesgos de mantener amplios segmentos en la informalidad, con ausencia de control sobre operadores y protección limitada para los jugadores. Por otro, muestra cómo, aun en contextos restrictivos, los Estados pueden abrir espacio a modalidades que no dependen exclusivamente de la suerte, vinculando el juego a la habilidad y análisis del usuario.

Adicionalmente, Ecuador atraviesa un debate político importante con la consulta popular que preguntará a la ciudadanía, en caso que la pregunta no se desechada, si se deben permitir casinos y salas de juego exclusivamente en hoteles de cinco estrellas. Este proceso refleja una tendencia observada en otros países de la región, como Brasil y Honduras, donde el juego se ha vinculado estrechamente con el turismo de lujo y la atracción de inversión extranjera.

Desde esta perspectiva, Ecuador aporta al debate global la experiencia de un país que pasa de la prohibición absoluta a un modelo híbrido, en el que coexisten actividades lícitas reguladas (pronósticos deportivos, loterías, hipódromos) con la discusión sobre una posible reapertura controlada de casinos. En el escenario internacional, este caso resalta la necesidad de construir marcos regulatorios graduales, transparentes y vinculados a objetivos de política pública, como recaudación fiscal, protección al consumidor e impulso al turismo.

• En un contexto donde los productos evolucionan hacia nuevas formas de entretenimiento, como los cruces con el gaming y el modelo de skill-based games, ¿cómo deberían prepararse los países sin regulación para no quedarse rezagados?

En un contexto donde los productos de entretenimiento, mal entendido como un tema asociado a la ludopatía, y no al ocio, evolucionan rápidamente hacia nuevas formas, como los cruces entre gaming y apuestas o los llamados skill-based games, los países que carecen de un marco regulatorio integral deben prepararse de manera anticipada para no quedar rezagados.

El primer paso es diferenciar claramente las modalidades: los juegos de azar, en los que el resultado depende principalmente de la suerte, y los juegos basados en habilidad, que requieren análisis, destreza o conocimientos del usuario, como ocurre con los pronósticos deportivos en Ecuador. Esta clasificación es fundamental para diseñar políticas proporcionales y evitar que actividades legítimas queden atrapadas en prohibiciones generales.

En segundo lugar, incluso sin una ley sectorial, se pueden establecer lineamientos básicos transversales, tales como:

• Verificación de identidad y mayoría de edad (KYC).
• Mecanismos de juego responsable (límites de depósito, autoexclusión, pausas).
• Reglas de publicidad responsable, con especial protección a menores y restricciones sobre mensajes engañosos.
• Prevención de lavado de activos y financiamiento del terrorismo, junto a políticas de pago adecuadas y certidumbre para las instituciones financieras.
• Cumplimiento de la legislación de datos personales, en línea con estándares internacionales.

Tercero, resulta clave avanzar hacia pilotos regulatorios o sandbox, que permitan a los operadores probar nuevos productos bajo la supervisión de las autoridades, recogiendo información útil para el diseño posterior de la ley. Este esquema ya se ha utilizado con éxito en sectores como el financiero y puede adaptarse al ámbito del juego y las apuestas.

Finalmente, los países deben fortalecer las capacidades institucionales, dotando a los reguladores de herramientas tecnológicas para monitorear plataformas digitales y cooperar internacionalmente, dado que gran parte de la oferta en línea trasciende las fronteras nacionales.

En síntesis, prepararse ante la evolución de productos implica combinar claridad conceptual, normas mínimas transversales, mecanismos de prueba controlada y fortalecimiento institucional. De este modo, incluso en ausencia de una regulación formal completa, los Estados pueden garantizar un desarrollo ordenado de la industria y proteger a los consumidores.

• ¿Qué escenario vislumbra para Ecuador en los próximos años? ¿Cree que la presión del mercado y las tendencias internacionales llevarán eventualmente a un marco regulatorio formal?

El escenario de Ecuador en los próximos años estará marcado por la tensión entre la prohibición vigente de los juegos de azar y el proceso de formalización de los pronósticos deportivos como actividad lícita. La consulta popular convocada para decidir si se permitirá el funcionamiento de casinos y salas de juego exclusivamente en hoteles de cinco estrellas representa un punto de inflexión: si la propuesta es aprobada, abriría la puerta a un modelo de reapertura controlada, enfocado en turismo de lujo y con potencial recaudatorio significativo que pueda servir para financiar iniciativas importantes como la desnutrición infantil, o salud como es el caso análogo del país vecino, Colombia.

En paralelo, el sector de pronósticos deportivos continuará consolidándose como la modalidad de juego más dinámica. Ya cuenta con un impuesto único del 15 % sobre ingresos netos y un esquema de licencias de operación previsto en el Decreto Ejecutivo 487 de 2024, aunque aún pendiente de plena implementación. Si este sistema llega a aplicarse de forma efectiva, Ecuador podría establecer estándares de supervisión y protección al jugador que lo alineen con prácticas internacionales.

El hipismo -carreras de caballos- y las loterías se mantendrán como actividades legales dentro de marcos específicos, aunque probablemente secundarias frente a la relevancia de las apuestas deportivas y al debate sobre los casinos. Por su parte, las rifas y sorteos comerciales seguirán cumpliendo un papel limitado como mecanismos de promoción o recaudación.

A mediano plazo, es razonable prever que la presión de tres factores —necesidad de recaudación fiscal, demanda social por nuevos productos de entretenimiento y tendencias regulatorias en la región— impulse la adopción de un marco normativo más amplio. La experiencia comparada de países como Colombia, Perú y Brasil,tanto en control, como en eficiencia recaudatoria en un marco de legalidad muestra que la regulación puede convertirse en una herramienta eficaz para atraer inversión extranjera, formalizar el mercado y garantizar mecanismos de control estatal.

En conclusión, Ecuador se encuentra en una etapa de transición: desde un modelo de prohibición estricta hacia un esquema híbrido que reconoce los pronósticos deportivos, mantiene loterías e hipódromos, y evalúa la reapertura limitada de casinos. El desenlace dependerá de las decisiones políticas inmediatas, pero todo apunta a que, en el mediano plazo, el país avanzará hacia una regulación formal que equilibre recaudación, inversión y protección al consumidor.

La visión de Santiago Albán refleja claramente la transición en la que se encuentra Ecuador: un país que pasó de la prohibición estricta a un modelo híbrido en el que los pronósticos deportivos se consolidan, mientras se abre el debate sobre la reapertura de casinos. En un escenario marcado por la presión fiscal, la demanda social de nuevos productos de entretenimiento y la influencia de tendencias regulatorias regionales, Ecuador se enfrenta al reto de diseñar un marco legal que asegure seguridad jurídica, fomente inversión y, sobre todo, garantice la protección del consumidor.